注：本文仅为笔者对原书观点的直接摘录，并不代表笔者必然认可这些观点。对于任何观点，我们都应该在经过独立思考之后，批判地借鉴吸收。文中配图摄于甘孜州新龙县。
周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》（第二版），格致出版社，2017年版。
1、过去30年“官场+市场”的双层竞争模式驱动了中国经济的高速增长，塑造了中国独具特色的政经结构、市场经济和政商关系。
2、在整本书里，我想强调的是，中国当今地方官员的激励和治理模式的一些重要特征一直蕴涵在两千多年以来中国传统的官僚体制之中。
3、2010年中国赶超美国成为世界第一大制造国，美国保持第一大制造国的纪录长达110年之久。
4、物质资本和人力资本增长以及技术进步被认为只是增长的结果，而不是增长的内在源泉，更深层次的决定因素是一国的制度安排。
5、分税制对地方政府来说，无论是财政汲取能力还是所承担的公共职责都是一个分水岭。
6、在计划经济时期，中国绝大多数产品的计划和配置权高度分散在各级地方政府手里，离开了地方政府对产品生产和物资调配的计划、融资和管理，中央计划几乎寸步难行。在这个意义上，与苏联相比，中国所谓的计划经济应该更准确地称之为“地方计划主义”体制。
7、政府权力的合法伤害潜力、政府目标的多维性及量化的困难使得激励政府官员成为各国行政治理的难题。
8、作为一种政府治理形态，行政发包制在三个方面上与韦伯意义上的现代官僚制形成鲜明对照：第一，虽然发包方拥有正式权威和剩余控制权，但在执行发包方指令的过程中，承包方享受大量的自由裁量权，甚至实际控制权；第二，在财政和预算安排上，承包方承担相当程度上的自我筹资的任务，具有财政或预算包干制的色彩；第三，在内部控制和绩效考核方面，承包方面临结果导向的问责和考核，程序和法理的约束相对较少。这三个方面相互耦合相互支持，构成一个内在一致的治理体系。
9、行政发包制与政治锦标赛构成了相互联系和相互支持的一个整体，体现了纵向发包和横向竞争的高度统一。
10、我们把中国行政治理的特征及其演变与中国经济增长之谜联系起来，认为改革开放以来地方分权、财政分成和晋升竞争这三方面的改革激活了中国传统行政治理的积极因素，它们之间相互支持、相互强化而构成一个内在一致的地方政府治理的新系统，为地方官员推动经济增长的强激励提供了关键性的制度基础。
11、中国政府间关系呈现出的一系列特征，主要体现为多层级权力关系下以属地管理为基础的行政逐级发包制，或者说是政府内部的发包制。首先，在行政权的分配上，委托人拥有正式权威（人事控制权、监察权、指导权、审批权）和剩余控制权（不受约束的否决权和干预权），具体执行权交给了承包方，承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权；其次，在经济激励方面，承包方拥有剩余索取权和面临强激励，且承包方的预算支出能力高度依赖于其筹集财政收入的能力，即所谓“收支一条线”；再次，行政发包制的内部控制是一种结果导向的、人格化的责任分担。
12、“行政性”的核心就是约束“发包制”在政府内部可能造成和放大的扭曲及伤害效应，就是试图通过一系列管控机制、激励机制和官僚规则，将承包人狭隘自利可能伤及委托人的行为限制在可接受的范围内。在这种情况下，行政和发包是替代关系。
13、正是因为行政发包制糅合了科层制和外包制的特征，它自身往往呈现出一系列看似矛盾的组织现象，比如发包方占有绝对权威和剩余控制权与承包方拥有充分的执行权和自由裁量权并存，严格反复的官僚规则与大量的变通、潜规则和违规行为并立，正式与非正式制度高度结合。
14、行政事务层层发包之后，上级对下级的监察能力其实相对有限，只能依靠例行检查、专政整治和结果考核进行内部控制。
15、以任务下达和指标分解为特征的行政事务层层发包，高度依赖于各级地方政府和相关部门单位自筹资金的财政分成和预算包干，以结果导向为特征的考核和检查，这三个方面恰好构成了我国政府间关系和行政治理的基本特征。
16、传统的以属地为基础的行政发包制日益成为市场和经济一体化发展的严重障碍。市场化的发展意味着生产要素冲破一切地域的阻隔和壁垒跨地域充分流动，从而在根本上冲击着属地化行政发包制的制度逻辑。
17、有两大类因素决定行政发包的程度和范围。一类因素与公共服务的需求有关，涉及公众或公共服务对象对政府服务的质量要求以及这些质量要求对发包方形成的责任压力；另一类因素与公共服务的供给有关，涉及公共服务提供所需付出的各类成本。
18、在中国这样的体制下，在应对风险方面面临两个问题：第一，各级地方政府的决策和行为除了受制于上级政府以外，横向的制约和监督的力量相对弱小；第二，任何层级政府的问题和隐患如果处理不好，都有可能演化成中央政府的问题和隐患，中央政府成为各种社会和经济问题的最终承担者。对发包制治理来说，委托人必须面临各种可能的治理风险，因而在一些重要领域采取集中控制的方式，最大限度防止治理风险的发生，这样就形成了中国集权—分权的独特组合。
19、行政发包有助于对下级政府做出关于分权的可信承诺，从而在一个威权体制下给予了地方官员使用权力的稳定空间，相当于为地方官员的自主决策提供了“产权保护”。
20、在中国确定中央和地方事权划分方面，行政发包制更多是依据公共服务所导致的治理风险的溢出范围，而不是公共服务收益的溢出范围。
21、与M型组织相比，行政发包制对应着更为松散、弱化的总部控制、层级更多的发包序列以及承包方更为广泛的事务管理。行政发包制是以层层发包代替了M型组织以专业化分工和一体化协调为特征的总部功能。
22、虽然中央具有绝对权威和广泛的干预权，但中央财政支出占国家总财政支出的比例在过去30多年一直处于20-30%的水平，近年来更是降至15%左右的历史新低，与西方发达国家通常在50-60%的水平形成鲜明对比。
23、中央集权、地方分权和中央层面横向协调和整合度低三个特征，被称为中国政府治理的“集权—分权”悖论。
24、行政发包制相比科层制的最大区别在于：它是以层层整体性发包代替专业化分工和一体化协调，最小化总部的协调功能；除了控制一些核心权力，发包方的常态治理是试图将跨地区的协调性和整合性功能维持到最低水平；它是以整体性问责代替各司其职，以承包方的无限责任代替代理人的有限责任，以结果考核代替过程与程序控制，以人格化问责代替职业主义要求。
25、地方官员的地域流动性和官场流动性是打破固化的地域利益格局的重要力量，被中央用来支持倾斜性的地方分权政策，抵消“政策不公”可能导致的懈怠甚至放弃的心态，这是中国行政治理体制的独特优势。
26、条条部门通常有三种方式影响和推动地方政府：一是说服同级地方政府将此项政策纳入工作目标；二是提供专项项目资金，通过资金分配来吸引地方政府参与和执行政策；三是组织各式各样的达标评比活动，向下级政府提供奖惩激励。
27、行政权力的等级分配（权力向上）和行政事务的逐级发包（责任向下）作为我国政府间关系的主要特征，县乡正好处于正式权力的底端，同时又是事务的最终承担者，可谓权力最小和责任最大。
28、反映行政发包制延续性的一个关键例证是，中央和地方的财政关系调整始终围绕财政收入的划分，而很少涉及支出责任调整。
29、在中国的行政体制下，行政发包制通常给承包方的财政预算施加了双重压力。第一重压力来自属地管理和整体发包带来的无限责任；第二重压力是发包方与承包方的权力不对称带来的结果。一是“上级请客，下级买单”。二是上级政府通过利用其官大一级的优势把一些本来应该由自己完成的职责和任务强行下放和摊派给下级机关，把财政压力转嫁给下属。
30、一个无限政府与以规范和程序为基础的预算管理是不兼容的，无限政府必须配备具有灵活性的预算来源，否则难以正常运作。
31、地方官员之间围绕区域经济发展绩效而进行的政治锦标赛模式是理解官员激励、政府治理与经济增长的关键线索之一。
33、政治锦标赛是非国有企业产权得到保护、政策环境得以优化的制度基础，它是对正式的产权保护和司法制度的一种重要替代。多层级的政治锦标赛以一种奇特的方式解决了等级组织内部信息不对称和监督激励依次递减的问题，大大节约了政府体系的监督成本。
34、对于那些与经济发展相关的硬指标采取奖励先进的锦标赛竞争，对于那些重要的社会综合治理指标，则列为约束性指标，采取淘汰赛方式一票否决，以此塑造多目标、多任务条件下的双重激励机制。这是改革开放以来中国形成的极具特色的地方官员激励制度，是中国在其独特的政经条件下解决政府激励难题的独特方式。
35、高级地方官员不断加大的行政责任和日益衰减的晋升激励之间的内在冲突，构成中国传统行政治理机制设计中的巨大隐患和挑战。
36、在改革开放初期，从中央到地方的大规模领导干部新老交替，为中国创造出一个巨大的“干部流动性红利”。这个流动性红利体现在80年代初从中央到地方大批老干部退出领导岗位，官场晋升的通道突然打开，许多年轻干部被破格提拔。一人破格提拔，意味着后面有人填补，由此引发一系列连锁反应，带动许多人的联动提拔和流动。
37、干部定期异地交流可以减弱地方官员因为晋升博弈的零和性而从事恶性竞争的程度。对于那些经常发生的干部对调行为，定期交流还有助于强化政治锦标赛的激励效应。
38、“官场+市场”的双层市场模式，就其积极意义而言，激发了政治企业家和民间企业家的创新冒险精神，实现了两者之间的友好握手，这是过去三十多年来中国经济快速增长并保持蓬勃活力的重要来源和制度基础。
39、关于中国政府与市场关系更准确的描述应该是“竞争性地方股份公司”模式。这个描述既包含了不同辖区企业之间的竞争，也包含了不同辖区地方官员之间的竞争，以及统一辖区内部地方政府与企业之间紧密的战略联盟关系。在这种模式下，国家层面的产业政策在地方层面出现显著的多样性和差异化，地方上各具特色的产业政策和发展重点是地方政府之间经济竞争的重要内容。产业政策在地方上的分散化试验和尝试降低了国家层面系统犯错的风险，而不同地区间的激烈竞争也为各地区产业政策的选择和执行注入了更多市场竞争的因素。当然，中国模式的独特因素也可能会导致地区间政策协调失败、产业趋同、企业过度进入和资源浪费。
40、层层加码现象的出现与我国层层发包的形成体制和多层级的官员政治锦标赛有着内在的关联。中国行政体制所呈现的层层发包的特征正好对应着“下管一级”的干部考核和任命制度。
41、正是预期到自身的努力可能会给继任的官员带来正的外溢效应，官员们在任期的后半段会减少固定资产投资与信贷投放的力度。
42、制造业创造的大部分税收归中央所有。相比之下，由城市扩张和土地占用所带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税和所得税及耕地占用税等全部归地方所有，为此地方政府把城市扩张和经营土地变成增加水源的最有效途径。
43、省区交界地带的贫困和污染问题本质上是多个行政区的协调和合作失败问题。这些问题与我们前面讨论的地方保护主义和重复建设问题有着共同的根源，那就是地方官员激烈的特殊性质，比如晋升博弈的零和性质和竞争性官员之间收入转移支付和利益补偿的困难，使得跨区行政协调和合作的成本非常之高。
44、政府把大量的职能发包给国有企业承担，国有企业以此作为寻求国家补贴和救助的借口，双方进入一种隐含的交换关系，彼此相互依赖，也相互制约，这种双垄断关系也是造成预算软约束的根源之一。
45、中国行政发包制的特征是属地层层发包，而在同一行政级别的地方主政官之间又存在晋升竞争。所以中国行政体制是层层纵向发包与横向竞争的有机结合体。
46、从政府部门权力设置来看，一元化领导是其重要特点。全能型政府和一元化权力结构最为清晰地表明了这样一个基本事实：地方政府是上级政府发包的所有行政事务的总承包方和第一行政责任人。
47、中国政府治理有两个基本倾向，一是行政发包下的地方分权化倾向，即事实上的行政控制权和自由裁量权向下层政府的集中和沉淀；二是行政治理手段的市场化倾向，即政府官员的激励方式采取了非常接近市场化的手段。例如财政包干制、预算外资金的激励、与经济增长挂钩的官员晋升体制、政府层级间数字式的责任状管理等。
48、中国传统行政体制中集权的一面是体现在中央作为总发包方的权威上，这个权威的制度支撑就是对下级官员的任免权和对军队的绝对控制权，而分权的一面主要体现在转包人的监督权和基层政府作为最终承包人的各项事权，还有在层层转包过程中由于中央监管的困难而逐渐下沉的自由裁量权。
49、在政府间逐级实施的“政治承包制”的过程中，有两个基本特征值得注意：第一，虽然政府的许多职责是很难用量化指标进行刻画的，但为了方便考核，上级机构尽一切可能把下属的工作任务数量化，把一些不易量化的指标也强行变成数字指标；第二，随着政府施政目标不断分解到基层政府的过程中，有一个任务目标层层加码、逐级放大的过程。
50、理解中国国家治理能力强弱的关键在于，横向晋升激励和纵向行政发包两者之间在本质上是互补关系。而互补性的核心在于实现目标的激励与实现目标所需的资源和空间的互补性。
51、中国的现行体制容易集中力量办好一件大事，但难以同时办好众多性质不同的大事。最大的瓶颈不在于物质资源的约束，而在于层层发包体制下地方官员的有限注意力和激励机制设计的困难。
52、面对举国体制造成的瓶颈和短板，一个补救的办法是从中央到地方的各种各样的专项治理行动。专项治理就是将多层级、多任务的日常治理模式转变为多层级、单任务的临时性治理，层层动员，单任务明确考核。这就解释了专项治理的几个特征：第一，专项治理主要集中在软指标而非硬指标上；第二，专项治理一般是间歇性的，且内容不断变化；第三，委托人面临常态绩效考核和临时性聚焦的权衡，因此承包方不可能把精力都放在运动治理的单项上，日常的常态考核才是关键。这导致了下级政府对专项治理行动的应付策略、消极态度和形式主义。
53、属地化的行政发包和晋升竞争进一步加大了属地化倾向，直接导致了两个严重后果：一是人为割断了属地之间的横向联系，阻碍了资源的横向流动和跨区域配置，全国性市场难以形成；二是人为地把在技术上属于全国性的公共产品切割为地方化的公共产品，阻碍了全国性公共产品的提供。
54、政治锦标赛是一把双刃剑，它的强激励也内生出一系列副作用：首先是偏好替代问题，地方官员的经济增长偏好替代了辖区公众多样化的偏好结构；其次，在政府职能呈现出多维度和多任务特征时，政治锦标赛促使地方官员只关心可测度的经济绩效，而对那些不在考核范围或考核权重较低的指标不予重视；再次，政治锦标赛强化了地方官员与地方利益的联盟，使得中央出台的一些旨在改革政府职能、完善市场秩序的努力大打折扣。
55、政治锦标赛正在沿着几个重要方面进行改革：首先，试图完善地方官员晋升的考核指标体系；其次，把考核和决定干部晋升的委托人由原来单一的党委组织部门变成多重委托人，增加了人大、政协和普通民众等更多利益相关方。