本文试图论证行政发包制在中国作为一种分析政府间关系、官员激励和政府治理的理论框架所具有的独特内涵、价值和意义。行政发包制是指政府内部上下级之间的发包关系。作为一种理想类型, 它既有别于韦伯意义上的科层制, 也有别于纯粹的外包制, 而是居于两者之间的一种混合形态。行政发包制在行政权分配、经济激励和内部控制三个维度上呈现相互配合和内在一致的特征, 适合概括中国政府间关系和治理模式的长期稳定而鲜明的特征。提出行政发包制, 有助于重新解释许多有关中国政府运行的特征和现象, 同时也可以揭示一系列未被现有文献系统关注的政府现象和问题。本文还将行政发包制与“政治锦标赛”理论结合起来, 从纵向行政发包和横向晋升竞争两个维度进一步拓展关于官员激励和政府治理的分析深度和广度。
发包制 (subcontracting) 与雇佣制 (employment relations) , 前者对应两个企业之间的市场交易关系, 后者对应企业内部的行政命令关系。
在发包制中, 承包方拥有资产所有权, 给定发包企业支付的价格。承包方所耗费的成本越低, 净收益越高, 所以承包方面临高强度的激励契约 (即报酬与企业绩效高度相关) 。
作为委托人的发包方只是支付给代理人 (承包方) 一定价格的资金, 购买其产品或服务, 产品如何生产完全由承包企业决定, 其自由裁量权非常大。
周黎安 (2008) 把企业理论中关于发包制与雇佣制的区别经过一定的转换和发展引入政府治理领域, 提出了“行政发包制”概念, 与韦伯意义上的科层制相对应, 也和纯粹的外包制相区别。
政府事务外包主要是指政府将一部分职能或服务转包给私人机构, 政府有权决定外包合同的主要内容 (如质量标准, 外包公司聘任和期限等)
行政发包制与西方国家的政府事务外包的区别在于, 前者是政府内部的发包, 而不是外包给政府之外的独立主体, 所以, 行政发包制不直接涉及政府活动的边界问题, 而主要是内部治理模式的问题。
行政发包制与科层制最大区别：它是以层层整体性发包代替专业化分工和一体化协调, 最小化总部协调功能。除了控制一些核心的权力 (如人事权和干预权) , 发包人的常态治理是试图将跨地区的协调性和整合性功能维持到最低水平;它是以整体性问责代替各司其职, 以承包人的无限责任代替代理人的有限责任, 以结果考核代替过程和程序控制, 以人格化问责代替职业主义要求
委托人 (发包方) 拥有正式权威 (如人事控制权、监察权、指导权和审批权) 和剩余控制权 (如不受约束的否决权和干预权) , 这反映了行政组织内部上下级之间的权力分配, 而非纯粹外包制下发包人和承包人平等的契约关系。 具体的执行权和决策权交给了承包方, 更重要的是, 承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权, 即所谓的“天高皇帝远”的情形, 这是内部发包的结果。
承包人拥有剩余索取权和面临强激励。处于承包地位的下级政府或行政部门需要向上级政府上交一个定额或固定比例的预算收入, 或者上级单位设定一个补助额 (或拨款额) , 政府单位实行财政或预算包干制。行政发包制在承包方的人员薪酬决定和激励体系上比较接近市场化的安排, 薪酬和福利 (包括奖金、晋升甚至灰色收入) 与创造的收入或服务高度挂钩, 是一种收入分成的强激励形式, 而非采取固定的薪酬和福利方式。
行政发包制的内部控制是一种结果导向的、人格化的责任分担。中国长期沿用的“属地管理”强调的就是“谁主管, 谁负责”, 即辖区内发生的所有事情, 不管是否与辖区内部的管理有关, 都属于辖区行政首脑的责任。由于在行政发包下的承包方具体执行发包人交办的事务, 拥有许多自由裁量权, 同时也控制了相关信息向上披露, 所以, 上级经常也只能依赖最终的结果进行考核和控制。
行政发包制的总体特征是正式组织内部的层层发包关系, 类似于企业内部的市场化关系。行政发包制类似于在科层制内部引入“分封”和“包干”的因素, 或者说在科层制的外壳之下置入“发包制”的灵魂, 是一种混合或中间形态的组织类型 (hybrid form) 。
行政事务层层发包之后, 上级对下级的监察能力其实相对有限, 只能依靠例行检查、专项整治和结果考核。
以任务下达和指标分解为特征的行政事务层层发包、高度依赖各级地方政府和相关部门单位自筹资金的财政分成和预算包干、以结果导向为特征的考核和检查, 这三个方面恰好构成了中国政府间关系和行政治理的基本特征。三者相互联系, 内在一致, 呈现为一个系统的三个侧面, 而这正是行政发包制的核心内涵。
周黎安 (2008) “行政发包制”理论与周雪光、练宏 (2012)提出了一个基于控制权理论的“行政发包制”理论的区别：
行政发包制的适用场景：
关于行政发包和科层治理的决定因素, 我们在理论层面上延续威廉姆森 (Williamson, 1975, 1985) 交易费用经济学的思路, 将行政治理的基本分析单位聚焦于单项的政府事务或由需求方 (公众) 和供给方 (政府) 完成的行政服务交易。
这里主要有两大类的因素, 一类与公共服务的需求有关, 涉及公众或公共服务对象对政府服务的质量要求以及这些质量要求对发包人形成的责任压力;另一类与公共服务的供给有关, 涉及公共服务提供所需付出的各类成本。
公共服务区别于私人服务的根本点在于, 私人服务只和个人的偏好满足相关, 公共服务则具有一定的政治属性, 如公众是否可以参与公共服务的集体决策、是否依法行政、是否体现公平和公正的原则、公众有抱怨是否可以起诉和投诉、官员是否面临公众问责等等, 都是与公共服务相伴随的质量特征。而公众的质量偏好和权利意识的强度, 或者说公众对公共服务质量的敏感度与问责诉求、合法性预期及权利意识又密切相关。公众这些对公共服务的质量诉求最终能否成为对发包人的有效约束和压力则取决于相关的政治制度安排。
公共服务还有一个区别于私人服务的重要维度是公共服务带来的潜在的统治风险, 主要包括国家分裂、社会暴动和革命对统治权带来的直接威胁, 笔者称之为直接的统治风险;社会经济方面的失序和波动带来的不稳定, 如金融和债务危机、大规模失业和巨大的贫富差距引起的社会不满, 笔者称之为间接的统治风险。
从公共服务的供给角度看, 提供公共服务的成本因素包括两类:一是财政或预算成本, 提供公共服务耗费人力和物质投入等相关成本, 需要由财政或预算投入支付, 而这些投入又取决于征税和收费的成本, 这是发包人和承包人都必须面对的财政和预算约束;二是发包人监督和协调承包人 (代理人) 的成本, 即代理人成本, 这方面的成本与政府治理的疆域大小、层级多少和代理人的数量直接相关。
委托人采用行政发包制而非科层制, 可以减少国家治理的财政成本和行政监督成本, 但因为赋予了承包人一定的决策权和相当的自由裁量权, 又容易导致质量压力和统治风险的上升。
当委托人面临的质量压力上升的时候, 行政治理将更偏向科层制, 远离行政发包制, 给定公众对服务质量的诉求, 治理成本的上升将导致行政治理中发包成分增加和科层制或官僚制的成分减少。这里公共服务的质量压力更多影响到行政治理中规则运用和财政预算包干的比重, 统治风险的压力更多影响行政权的集中与下放。
中国疆域的广阔、各地地域文化和自然条件的巨大差异都是导致科层制治理成本上升的因素, 属地发包显然可以显著减少中央治理国家的监督和管理成本。
对于发包制治理来说, 委托人 (最高统治者) 必须面对各种可能的统治风险, 因而在一些重要领域 (如人事权、干预权、审批权和指导权) 采取集中控制的方式, 最大限度防止统治风险的发生, 这样就形成了“集权—分权”的独特组合。
只要公共服务本身所涉及的统治风险比较低, 来自公众的问责压力低, 就会尽可能地按照属地发包原则, 降低行政成本和财政约束, 而非严格遵循公共产品收益的溢出范围。行政发包制更强调提供公共服务的成本维度, 同时关注统治风险的控制和防范。
如在中国, 城市地铁项目虽然属于地方公共产品, 但因其投资额巨大, 还涉及地方政府融资和债务, 而地方政府不被允许破产和地方官员不对债务负责, 最终可能会演变为中央政府的债务负担, 所以, 中央政府需要对这一类公共项目的规划和投资进行审查和控制。中国长期以来不允许地方政府发行债务也是出于同样的考虑。
行政发包与政治竞标赛：前者纵向任务下沉、后者横向竞争
中国行政体制是层层“纵向发包”与“横向竞争”的有机结合体 (周黎安, 2008) 。如果我们将纵向行政发包的程度区分为高、低两种, 同时又根据政府从事的公共事务对地方官员政治晋升概率的影响程度把横向晋升竞争的强度区分为高、低两种情形, 这样就有了一个2×2的矩阵
所谓国家治理能力强的领域主要集中于左上方和右下方的格子, 即纵向发包和横向竞争两个维度属于“高—高”或“低—低”的组合, 而所谓治理能力弱的方面主要集中于右上方的格子, 即纵向行政发包程度高和横向晋升竞争程度低的组合。
右下方的方格对应着纵向行政发包程度和横向晋升竞争强度都比较低的情形, 如国防、外交、国有银行、铁路、海关、航天工程, 以及一些阶段性的国家项目, 如南水北调和西气东输等。这些政府事务中央主导的居多, 地方政府更多是起辅助作用, 自然也不直接进入地方官员的考核指标体系。
在多个承包人面对一个共同发包人 (发包人可以决定承包人的未来地位和报酬) 的情形下, 横向晋升竞争通过奖惩规则和相对绩效评估为承包人提供了强大的争胜激励。
高强度的横向竞争和深度的纵向发包相当于在承包人身上同时产生了强大的晋升激励、财税激励和问责压力, 承包人还有实际控制权和自由裁量权提供的行动空间去最大限度地实现晋升考核的指标, 这些因素相互促进和不断强化。晋升竞争和行政分包之间互补性的核心是实现目标的激励与实现目标所需的资源和空间的互补性。
在第一类的情况下, 上级的政策目标相对单一和明确, 官员努力的结果容易衡量和考核 (如外资直接投资、GDP增长率和奥运金牌总数排名等) , 责任清晰, 落实到人, 使得横向晋升竞争效果比较明显。
第三类情况：如航天工程和高铁等, 主要满足了以下几个基本特征:第一, 项目是资源密集型, 完成战略目标需要人力、物力和财力的大规模集中和动员;第二, 需要从上到下高度一致的协调、分配和整合 (“全国一盘棋”) , 不适合地方分散努力, 中央垂直管理可以更好地实现资源的动员和配置;第三, 地方政府提供辅助性支持, 但通常不属于地方官员的常规事务, 地方政府参与这些项目是锦上添花, 没有利益受损者。这些领域的成功恰好是发挥了中央集权的优势, 避免了横向竞争和纵向发包可能产生的错配效应。
依靠规则程序、细节化管理和奉公执法则是行政发包制的软肋。行政发包制的“创收”模式 (政府单位和个人的收入和福利取决于向监管对象的收费和索贿) 和“内控”模式 (只考核结果不关注过程控制和程序正义) 非常容易导致监管者与被监管对象 (企业或个人) 之间的合谋和腐败, 也会导致承包人对委托人的各种信息封锁和形式主义。腐败和形式主义是让各种政府监管失效的最大威胁。
政发包体制的核心就在于主要行政责任和权力赋予了一个人, 即地方行政首长, 所有上级的目标和发包任务都要进入他 (她) 的目标函数, 经过他 (她) 的权衡和排序, 但在技术上无法给这个承包人设计一个面对多目标都有同等强激励的评价和考核机制。
最后, 如环境治理、知识产权保护和维护全国统一市场等这些活动通常需要跨地区合作, 如环境治理、知识产权保护和维护全国统一市场等, 这也是行政发包制的常态治理不擅长。