内容摘要：作为我国的基本治理机制之一，政策试点制度已被置于国家治理现代化总体战略中予以谋划推动。基于条块关系视角，以四川省市域社会治理现代化试点为经验样本，揭示市域社会治理现代化的标尺竞争机制。研究发现，市域社会治理现代化试点突破了传统的“先申请后建设”模式，转而采取“先建设后验收授牌"的新做法，其评价标准不仅包括试点地政策实施前后变化的绝对绩效，还将同级试点地区间的政策实施差异比较纳入考核范畴，从而评选出合格的政策试点地。其机制涵盖中央政法委借助标尺设定,诱导竞争，相对排名形成规范建构，地方政府通过上压式动员、下行式协同及差异化演绎实现对中央治理目标的有效承接与动态适配等环节。标尺竞争理论不仅在学理层面为政策试点制度提供了一个崭新的竞争机制，而且有利于减少上下级政府间的信息不对称，破解条块分割困局，形成以“市域之治”助推“中国之治”的本土经验。
关键词：市域社会治理 标尺竞争 政策试点 中国之治
一、引言
自上而下与自下而上的政策试点模式是我国政府在政策全面推行前普遍采用的实践方式。其中，自上而下模式由中央预先指定试点地区，再由试点地落实具体工作，本文将其界定为“戴帽竞争”。自下而上模式则表现为地方先行探索，待取得一定成效后向中央申报试点，属于典型的自愿模式。上述两种模式均存在共性局限：二者默认以试点地区政策实施的前后变化作为单一绩效评价标准，侧重衡量试点政策的净效应，却忽视了同类地区间的差异效应。这一局限直接导致两类问题：“戴帽竞争”模式易使部分地方政府陷入“重申请、轻建设、轻总结”的误区，一定程度上成为学术界所关注的“试点经验不可持续”与“试点异化”现象的根源。而自愿模式因地方在资源、人力等方面的约束，常出现试点建设持续性难以保障的困境。追本溯源，既有模式的核心问题在于未能有效激活科层制内“条块”间的互动与协同。
近年来，部分新型试点实践开始尝试破解上述弊端，市域社会治理现代化试点（以下简称“市域试点”）便是其中的典型代表。与传统模式相比，市域社会治理现代化试点的本质差异体现在两个方面：一是采用“先建设、后验收，再挂牌”的非“戴帽”方式，将试点地之间的差异效应纳入考核体系。二是中央政法委与地方政府保持密切联动，保障中央“条条”与地方“条条”“块块”之间的合理分工与协作。在此过程中，中央政法委借助“一对多”的关系网络，通过政策激励与评比活动推动地方政府竞争，以更好地实现政策目标。
这种实践层面的创新，为本文观察试点开展过程，探索其运行机制，提升理论解释力提供了丰富素材。市域试点引发的地方政府新一轮参与、竞争热潮，形成了上下联动、竞相发展的新格局，一方面对既有理论构成挑战，另一方面提供了中国情境下的独特经验，具有深入研究的价值。
二、问题的提出
市域治理在国家治理体系中发挥着枢纽作用，同时也是国家治理现代化的关键内容，“市域社会治理现代化”命题的提出适应了新时代中国的现实实践需求。2019年10月，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议提出要加快推进市域社会治理现代化的目标。2019年 12月3日，全国市域社会治理现代化工作会议在北京召开，部署启动市域社会治理现代化试点工作，要求试点城市大胆探索，勇于突破，为本地区乃至全国创造更多可复制可推广的经验，发挥试点示范、突破和引领作用。2020年6月，中共中央国务院出台《关于加快推进社会治理现代化开创平安中国建设新局面的意见》，围绕市域社会治理现代化工作做出了进一步的详细部署。在一系列中央政策的号召下，地方政府因地制宜，竞相参与，形成了杭州市“六和塔”工作体系、厦门市“大数据与市域社会治理现代化应用模式”，嘉兴市“三治融合”评价体系等值得借鉴的经验做法。不同于以往的政策试点，市域试点采取先建设后挂牌的方式。
回顾已有研究发现，学术界主要从财政分权和政治锦标赛的角度分别对地方政府参与试点项目竞争进行了有力论证。前者强调财政分权对地方积极性的激发作用，其理论前提在于国家财政制度与资源配置体系的相对稳定。然而，我国当前的行政与财政体制仍处于持续改革与动态调整中，这一前提假设在现实中受到了一定的限制。后者假设上级部门具有对下级参赛单位的人事任免权，可通过晋升激励来引导地方政府行为。这两种机制立足于中央与地方的关系视角，关注央地间集权和分权的并存结构。而在市域试点政策实践中，发起竞赛的上级部门不具有人事任免权，但地方政府参赛的积极性依旧较高，这就意味着在以上两种解释之外还存在第三条解释路径。因此，市域试点背后蕴藏着怎样的新机制，成为本文要解答的核心议题。除此之外，市域试点的实施过程如何、与其他试点政策有何差异、市域试点如何激发条块间互动、如何从另类途径提出一种竞争性假设等问题也是本文讨论的重要内容。
三、文献概述和理论视角
有别于西方的实验主义倾向，中国情景下的政策试点更倾向于采用“摸着石头过河”的方式，其在提升国家治理能力的基础上可以更好地发挥地方政府的创新引领作用，进而推动国家治理能力与治理体系现代化。市域社会治理现代化作为国家治理能力与治理体系现代化的重要基石，一经提出便引起学界的广泛关注。
已有研究主要聚焦于两个方面：一方面是对市域社会治理现代化的概念、功能进行宏观解读。在概念方面，学术界认为市域是包含一定乡村在内的自成一体的空间体系，聚集了一定规模的人群，其内部形成了相对完整的分工和交换体系，同时也在全球分工体系中居于特定的位置。在功能方面，学者们基于实践困境对市域社会治理现代化的功能进行定位。党国英指出，市域社会治理现代化是解决城乡社会二元结构问题的有效办法。另一方面是对市域社会治理现代化的未来路径进行研究。学者们基于公共管理、社会学、社会工作等不同学科视角提出了未来市域社会治理现代化的实践路径。姜晓萍等基于对市域社会治理的理论认知，指出市域社会治理现代化是以公共需求为导向的现代化，要借助大数据技术和社会力量构建多元协同的社会治理格局，以服务居民对美好生活的需求。吴晓林从城市性角度出发，提出市域社会治理应当以市域特征为基础，构建市域社会治理的权责体系，从整体上推进社会治理过程。陈成文等基于社会学的视角，认为应通过理念现代化、体系现代化、能力现代化和机制现代化四个层面来助推市域社会治理现代化的实现。杨磊等从系统思维角度提出推进市域社会治理必须坚持治理体系、治理任务和治理方式“三维一体”。还有学者认为，应当加强社会工作的制度建设，从而增加在市域社会治理现代化中的参与机会，提升社会工作的参与能力。
2.条块关系：政策试点的理论视角
政策试点制度有其深远的历史根源和演变过程。1992年10月，中国共产党第十四次代表大会把强调“试验”写入了《中国共产党章程》，自此，“试点”成为一种成熟的方法论，上升为我国公共决策的原则和制度。
进入21世纪后，政策试点研究的具体路径主要有两种：一是自上而下的路径，强调中央政府在政策试点实施过程中的控制力。其认为在试点实施过程中，中央政府掌握着绝对的权力，地方政府权力有限，中央政府始终决定着试点的推进、转向、停滞或铺开。从根本上看，这种决定性作用源于我国独特的政治体系安排。中央政府或上级政府作为试点项目的发起者，能够通过政治动员、命令指导等手段直接指导地方政府工作，不仅能激发地方政府的参与热情，而且能够有效确保政策目标的实现。二是自下而上的路径，强调地方政府在试点过程中的自主创造性。当面对复杂性高、历时过程长，差异性大的地方改革议题时，中央政府难以在短时间内形成清晰的认识、解决问题的脉络，“边学边干边改”成为地方政府提升政策适应性的行动路径。因此，有学者认为，试点是地方政府为解决当地问题的主动行为。不过，从整体上看，在该路径下，地方政府的自主力量似乎被夸大了。这种主动行为实际上是地方政府揣摩上级政府政策意图之后的产物，反映的依然是中央政府的意志。
上述两种解释路径皆忽视了上下互动关系，缺少对中间环节的解释，存在一定的局限性。而这一研究不足在近年来有较大改观，越来越多的研究开始从中央与地方政府的互动路径入手，认为试点并非由中央或地方政府单方主导，而是双方在互动、学习的过程中适应环境变化的结果。
条块关系是我国政府管理体制范畴内的一对基本关系，而现阶段条块分割成为我国政策改革的关键阻梗。新中国成立初期，条块关系呈现“条强块弱”的特征，地方自主性严重受限。改革开放后，条块关系从“条强块弱、以条为主”向“条块均衡、条抓块统”转变，但仍未完全解决条块分割的问题。近年来，一些试点做法打破了这一困局。例如，珠海市开展的平安指数建设、深圳市城市管理和综合执法局开展的街道环境卫生指数建设等，这些实践创新皆是“条条”成功调动“块块”的鲜活实例。与此同时，“条块”作为具有能动性的治理主体，其能够适应性地改变固有的行动策略，以实现自身生存和利益的最大化。
基于此，本文从央地及“条块”的互动行为来分析地方政府推进市域试点政策的行动逻辑，观察“条”“块”之间的策略行为。本研究团队长期跟踪市域试点政策，尝试从实证角度厘清市域试点实施的基本过程，揭示标尺竞争这一市域试点的新机制（表1）。相较于以往研究，本文的边际贡献主要体现在以下几个方面：第一，敏锐抓住探索性案例经验。已有研究的经验证据不是来源于自上而下的任命式模式，就是来源于自下而上的自愿模式，相对忽视了市域社会治理现代化建设这一新的实践形式，并且对政策试点进程中的科层体系内部条块互动关系关注不够。本文着眼于政策试点类型较为稀少的“先建设后申报挂牌”模式，收集市域社会治理试点的经验证据，为理论建构提供扎实的案例基础。第二，拓展新的试点解释机制。市域试点解决了“条块”间的阻隔和相互推诿问题，形成独特的标尺竞争的试点机制，即中央政府全过程指导地方政府，地方政府分工合作，大大增强了“条块”间的联结。第三，丰富了“市域之治”助推“中国之治”的本土经验。与其他试点机制不同，市域社会治理现代化作为撬动国家治理现代化的重要支点，能够由点及面再到整体地促进市域社会治理现代化，从而实现中国治理现代化，可为城市治理现代化提供有效的“中国方案”，最终创造出以“市域之治”助推“中国之治”的“一子落而满盘活”的新路径、新境界。
四、政策试点的新取向：标尺竞争新机制
近年来，中央政法委在布置试点任务时倡导采取新思路、新理念和新方法以指引地方政府大胆、积极地开展试点工作，其保留验收权以确保对地方政府的指导和监管。地方政府在试点中拥有越来越多的目标设定权、具体事项的决策权和执行权，各级“条条”机构则负责全过程协助，这与以往政策试点制度有较大差异。本文将从理论视角分析这一改变的实质以及对政策试点制度的贡献。
1.“标尺竞争"概念界定
就一般意义而言，标尺指的是测量用的任何一种带刻度的棒或尺。而当“标尺”一词被用于人文社科研究时，就具有了衡量事物标准的隐喻意涵。在政府管制和购买领域，标尺竞争最早被用于研究选民选举行为。“在信息不对称的情况下，管制者不必殚精竭虑地去考察被管制者的诸多具体运营情况（尤其是其运营成本） ，而是依据同类被管制者的公开信息或其他可获得信息﹐依照同行的平均水平，设置一定的标尺，以此来决定对被管制者的定价或支付水平。”标尺竞争体现的是“一对多”的关系，即一个委托人设立最优激励机制，使多个代理人之间产生良性竞争，通过相对绩效排名来解决信息不对称问题，确保委托人目标最大化程度地实现。其后，有学者将这一思想运用于公共管理领域，对政府及其官员竞争机制展开研究，并提出政治标尺竞争理论。有别于传统的标尺竞争理论，政治标尺竞争理论基于相对绩效对官员进行考评。在西方政治制度中，政治标尺竞争表示在选举投票机制下，选民作为委托人运用标尺来比较候选人的行为和绩效。中国式政治标尺竞争是指在党的统一领导下，中央对地方官员的相对绩效进行考核，与西方体制下的政治标尺竞争存在本质不同。但是，目前对我国政治标尺竞争的研究仍将经济绩效看作官员晋升的核心标准，这与现有的官员考核制度不符。此外，对于下级政府（或地方政府）同级之间的标尺竞争研究也比较少。这意味着，政治标尺竞争理论在公共管理和公共政策研究中的应用还有待拓展。
2.市域试点政策中的标尺竞争
市域试点政策是中央政法委为各地区设计的一种政策试点新机制，由中央政法委提出试点方案并鼓励地区自行开展试点工作，实施条件成熟后由地区申报，上级政府审核，最后再由中央政法委评价各地区的相对试点政绩，从而引发地区间的良性竞争（图1）。
市域试点政策在治理实践中表现出三大演进特征：第一，从绝对绩效到相对绩效。区别于“戴帽”模式与自愿模式，市域试点政策中的绩效评估更强调在可比范围内的相对表现，推动欠发达地区打破资源桎梏，形成强激励的治理环境。第二，从模式复制到在地创新。面对标杆城市经验的普遍化扩散，各地方政府逐渐由“照搬模板”走向“转译经验”。市域试点政策强调突破固有模式局限，以本地治理问题为导向，通过差异化创新实现后发超越。作为参赛者的各地方政府，积极探索起点高、方法新、靶向准的特色道路，从而获取上级政府的注意力，最终在条块互动中营造出全国的赶工氛围。第三，从府际竞争到府际竞合。相较于以往非此即彼、名额有限的晋升锦标赛模式，市域试点政策通过“敞开试点大门——先试点后申报挂牌——阶段交流——表彰挂钩”的方式来主动制造竞争局面，在不设限名额、鼓励经验共建的导向下推动地方政府之间形成更加复杂的竞合关系。此外，委托方倡导地方政府要因地制宜，做出特色，这就意味着市域试点政策的具体实施方案和目标设定权下沉，交由地方“块块”负责，中央政法委仅保留最终的验收权。换言之，检查验收权从一项附属控制权转变为一项重要且复杂的控制权，其地位得到突显。
五、突例介绍和研究方法
1.市域社会治理现代化试点的政策背景
个案研究方法有助于捕捉和追踪在实践中涌现出来的新现象和新问题，通过对案例的深入剖析能够更好地检视研究框架中提出的问题。首先，市域试点是我国开启的试点新方案，体现为“先建设、后申请挂牌”。这一做法的经验证据较为稀缺，具有探索性案例的特征。其次，市域试点较为完整地展示了我国纵向、横向政府之间的合作竞争关系，开启了一扇从纵横视角观察试点机制的新窗口，有助于实现从政策过程到政策机制的学理化解释。最后，本文选取的典型案例是一个复杂、动态的综合改革过程，研究团队通过持续不断的调研获得了大量资料，运用案例研究方法中的饱和资料法逐渐明晰其基本过程，实现从“观察实践"“解释实践”到“建构理论”的探索。
2.市域试点政策中的标尺竞争
市域试点政策是中央政法委为各地区设计的一种政策试点新机制，由中央政法委提出试点方案并鼓励地区自行开展试点工作，实施条件成熟后由地区申报，上级政府审核，最后再由中央政法委评价各地区的相对试点政绩，从而引发地区间的良性竞争（图1）。
市域试点政策在治理实践中表现出三大演进特征：第一，从绝对绩效到相对绩效。区别于“戴帽”模式与自愿模式，市域试点政策中的绩效评估更强调在可比范围内的相对表现，推动欠发达地区打破资源桎梏，形成强激励的治理环境。第二，从模式复制到在地创新。面对标杆城市经验的普遍化扩散，各地方政府逐渐由“照搬模板”走向“转译经验”。市域试点政策强调突破固有模式局限，以本地治理问题为导向，通过差异化创新实现后发超越。作为参赛者的各地方政府，积极探索起点高、方法新、靶向准的特色道路，从而获取上级政府的注意力，最终在条块互动中营造出全国的赶工氛围。第三，从府际竞争到府际竞合。相较于以往非此即彼、名额有限的晋升锦标赛模式，市域试点政策通过“敞开试点大门——先试点后申报挂牌——阶段交流——表彰挂钩”的方式来主动制造竞争局面，在不设限名额、鼓励经验共建的导向下推动地方政府之间形成更加复杂的竞合关系。此外，委托方倡导地方政府要因地制宜，做出特色，这就意味着市域试点政策的具体实施方案和目标设定权下沉，交由地方“块块”负责，中央政法委仅保留最终的验收权。换言之，检查验收权从一项附属控制权转变为一项重要且复杂的控制权，其地位得到突显。
五、突例介绍和研究方法
1.市域社会治理现代化试点的政策背景
个案研究方法有助于捕捉和追踪在实践中涌现出来的新现象和新问题，通过对案例的深入剖析能够更好地检视研究框架中提出的问题。首先，市域试点是我国开启的试点新方案，体现为“先建设、后申请挂牌”。这一做法的经验证据较为稀缺，具有探索性案例的特征。其次，市域试点较为完整地展示了我国纵向、横向政府之间的合作竞争关系，开启了一扇从纵横视角观察试点机制的新窗口，有助于实现从政策过程到政策机制的学理化解释。最后，本文选取的典型案例是一个复杂、动态的综合改革过程，研究团队通过持续不断的调研获得了大量资料，运用案例研究方法中的饱和资料法逐渐明晰其基本过程，实现从“观察实践"“解释实践”到“建构理论”的探索。